steriles Politikverständnis

28. Februar 2018

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat in einem Grundsatzurteil entschieden, dass die damalige (und nunmehr geschäftsführende) Bundesministerin Johanna Wanka (Foto) durch eine Pressemitteilung die Chancengleichheit der Parteien (konkret der AfD) verletzt hat. Den Anlass für den von der AfD angestrengten Organstreit bildete eine amtlich durch das Ministerium veröffentlichte Pressemitteilung, in der sich die Ministerin zugespitzt kritisch zu einer Versammlung der AfD geäußert hatte. Die Entscheidung des BVerfG schreibt die zuletzt im Schwesig-Urteil vom Dezember 2014 konturierten Grundsätze zur amtlichen Neutralitätspflicht fort. Das Urteil vermittelt zugleich einen Vorgeschmack auf die zu erwartenden staatsrechtlichen Konfliktszenarien der kommenden Jahre in den aufziehenden Kulissen eines verschärften politischen Meinungskampfes.

Das BVerfG verteidigt in seinem Urteil konsequent Oppositions- bzw. Minderheitenrechte und lässt sich erwartungsgemäß weder vom politischen Betrieb noch vom politischen Lagerdenken vereinnahmen. Dass dem Gericht hierdurch unvermeidbar die Rolle zuwächst, Schutzschild der AfD zu sein, liegt an den volatilen Zufälligkeiten der gegenwärtigen politischen Konfrontationslinien, nicht am Gericht. Das BVerfG hat seit geraumer Zeit (meist in Bezug auf eine traditionell lange „linke“ Opposition) sukzessive Minderheitenrechte im politischen Meinungskampf gestärkt: parlamentarische Oppositionsrechte, Interpellationsrecht einzelner Abgeordneter, effektives Untersuchungsrecht, Neutralitätspflichten im Amt. Die prinzipiell ausgewogene Architektur des inner- wie außerparlamentarischen Schutzes von Opposition muss sich auch in Zeiten härter werdender Auseinandersetzungen bewähren. Für die parlamentarischen Mehrheiten, die mit Blick auf die AfD breiter sind als mögliche Regierungsbündnisse, bedeutet dies einmal mehr: Es gilt auf Diskriminierungen zu verzichten, die harte, aber sachliche Auseinandersetzung zu suchen und – dies ist vielleicht die stille Pointe des Urteils – die notwendige politische Konfrontation von Regierungsämtern in das Parlament zu verlagern. In der parteipolitischen Auseinandersetzung im Deutschen Bundestag gibt es kein Neutralitätsgebot. Insoweit reiht sich das Urteil auch in eine – vor allem im Europaverfassungsrecht zur Blüte gebrachte – Entscheidungskette ein, Politik zu reparlamentarisieren.

Gleichwohl überzeugt das rigide Neutralitätskonzept des BVerfG nicht durchweg. In der Sache liegt dem Urteil ein steriles Politikverständnis zugrunde, dass sich einseitig am Leitbild des hoheitlichen Gesetzesvollzugs ausrichtet. Den Besonderheiten politischer Kommunikation in politischen Ämtern wird die Begründung des Gerichts nicht gerecht. Das im Rechtsvergleich – aus gutem Grund – prononciert apolitische deutsche Verwaltungsverständnis, wonach Amtswalter vornehmlich das geltende Recht neutral, distanziert und ohne Ansehung der Person vollziehen, wird kurzerhand auf politische Regierungsämter übertragen. Das Regieren wird entpolitisiert und mutiert zu einem Wurmfortsatz des nachgeordneten Berufsbeamtenapparats. Das BVerfG hat in einer klug durchkonzipierten Rechtsprechung die verfassungsmäßige Aufgabe des Berufsbeamtentums gerade darin erblickt, „im politischen Kräftespiel eine stabile, gesetzestreue Verwaltung zu sichern“, also ein rechtsstaatliches Gegengewicht zu den gewählten Amtsträgerinnen und Trägern zu bilden. Dies setzt zutreffend voraus, dass es einen Bereich des administrativen Gesetzesvollzugs, aber daneben eben auch ein legitimes politisches Kräftespiel gibt. Zum politischen Arm der öffentlichen Gewalt gehört der Verantwortungsbereich der Gubernative, die im deutschen Staatsrecht bezeichnenderweise bislang weitgehend anämisch-blass sowie im Schatten des bürokratischen Verwaltens geblieben ist.

Die Regierung erfüllt eigenständige Funktionen demokratischer Legitimationssicherung zwischen Politik und Verwaltung; sie muss sich dazu angemessener Kommunikationsformen bedienen können, die der Politizität des Regierungsamtes, seiner Zeitlichkeit und seiner Scharnierfunktion gerecht werden. Die Mitglieder der Bundesregierung erhalten ihre Ämter (mittelbar) durch politische Wahlen und können diese auch hierdurch wieder verlieren. Sie werden gewählt und ernannt, um einen politischen Wählerauftrag zu erfüllen, der mehr ist, als das Einbringen bürokratisch ausgearbeiteter Gesetzesinitiativen und der Erlass von Rechtsverordnungen. Mit einem Regierungsamt ist funktionsimmanent die Befugnis verbunden, politische Auseinandersetzungen zu führen, was es einschließt, politische Gegner kommunikativ zu stellen und oppositionelle politische Positionen öffentlich zu bewerten. Politische Standpunkte gehören untrennbar zum Amt, sind aber nie neutral, zumal Regierungsämter legitimer- wie notwendigerweise durch Parteiloyalitäten erworben wurden. Politische Standpunkte sind gegenüber den Wählerinnen und Wählern politisch zu verantworten, nicht durch dienstliche Anlassbeurteilung im nächsten Beförderungsverfahren.

Natürlich dürfen – so das BVerfG zu Recht – öffentliche Ressourcen und Machtmittel nicht missbraucht werden, um politische Opposition zu diskriminieren. In der schlichten öffentlichen Kundgabe einer unverbindlichen politischen Position, die aus einem Regierungsamt in Verantwortung für das allgemeine Wohl gebildet wurde, liegt aber keine nennenswerte Inanspruchnahme öffentlicher Mittel zum asymmetrischen Meinungskampf. Eine auf der Homepage des Ressorts veröffentlichte Pressemitteilung ist kein „Rückgriff auf die mit dem Regierungsamt verbundenen Mittel und Möglichkeiten, die den politischen Wettbewerbern verschlossen sind“ (Randnummer 62), und durch die unter Inanspruchnahme von „Amtsautorität“ (Randnummer 66) politische Meinungshoheit durchgesetzt wird. Es geht um nicht mehr als eine – gemessen an der dezentralen Meinungsmacht von Internet und Twitter-Botschaft eher hilflose – politische Verlautbarung in einem dem politischen Staatsamt der Ministerin angemessenen Kommunikationsformat.

Eine staatstragende Kultur des Administrativen, die das BVerfG hier ungewollt pflegt, mag diffuse Sehnsüchte nach der Regierung als pouvoir neutre befriedigen, die politischen Regierungsfunktionen bildet dies aber nur verzerrend ab. Bessere Argumente, die das Gericht durchaus sorgfältig referiert, hätten daher dafür gesprochen, zwischen rein politisch-wertender Kommunikation (hier gelockertes Sachlichkeitsgebot) einerseits und grundrechtsrelevantem Gesetzesvollzugs sowie der Beeinflussung der Chancengleichheit der Parteien im Wahlkampf (dort strikte Neutralität) andererseits zu differenzieren. Die angegriffene Pressemitteilung, die in keinem Zusammenhang mit dem Wahlkampf stand, wäre dann nicht zu beanstanden gewesen.

(Ein Beitrag von   VerfassungsBlog. Danke!
Foto: Bundeministerin Johanna Wanka, Olaf Kosinsky/Skillshare.eu)

Fundstelle: Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 27. Februar 2018 2 BvE 1/16

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2. Dezember 2011

Weil deutsche Polizeibehörden bei den Protesten gegen den G8-Gipfel in Heiligendamm  zwei Demonstranten fünf Tage rechtswidrig einsperrten, hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR; Foto re.) am Donnerstag die Bundesrepublik Deutschland gerügt. Zwei, heute 25 und 26 Jahre alte Männer hatten den EGMR in Straßburg angerufen, nachdem sie zu Beginn der Proteste im Juni 2007 über fünf Tage lang in Vorbeugehaft genommen worden waren. Sämtliche deutschen  Gerichte hatten in der Folge darin kein Problem gesehen. Anders entschied jetzt einstimmig er EGMR.

Der Grund der Haft: Weil die Männer zwei Transparente mit der Aufschrift „freedom for all prisoners“ („Freiheit für alle Gefangenen“) und „free all now“ („Befreit alle jetzt“) mit sich führten, betrachtete die Polizei sie als potenzielle Straftäter – und nahm sie in Vorbeugehaft. Erst nach Abschluss der Proteste wurden sie wieder freigelassen. Das erklärte am Donnerstagmittag der EGMR in einem einstimmigen Votum zu einem Verstoß gegen die Europäische Menschenrechtskonventionen. Die Folge: Deutschland muss jedem der beiden Männer jeweils 3.000 Euro Entschädigung zahlen. Daneben werden dem Beschwerdeführer Sven Schwabe 4.233,35 Euro und Herrn G. 4.453,15 Euro für die entstandenen Kosten erstattet.

Es gab keine Hinweise, dass die beiden Männer Gewalt anwenden oder Straftaten begehen wollten, deshalb sei „dieser Gewahrsam nicht nötig“ gewesen, heißt es in dem EGMR-Urteil. Für Deutschland bedeutet dieses Urteil über den entschiedenen Einzelfall hinaus generell mehr Vorsicht beim vorsorglichen Polizeigewahrsam. , sagt Anna Luczak, die Rechtsanwältin der Beschwerdeführer.

Sven Schwabe, einer der beiden Kläger, sagte gestern zur taz: „Es ist schon seltsam, dass deutsche Gerichte, denen die Sache insgesamt sieben Mal zur Entscheidung vorlag, die offensichtliche Rechtswidrigkeit nicht gesehen haben.“ Im Verfassungsblog lese ich dazu diese kluge, rechtliche Einordnung:

„Es geht nicht um Strafrecht, sondern um Gefahrenabwehr. Auf dieser Basis kann man Fußballhooligans daran hindern, zum Auswärtsspiel zu fahren und sich dort herumzuprügeln. Auf dieser Basis kann man Leute, die man für Islamisten hält, auch schon mal für die Dauer des Oktoberfestes ein warmes Plätzchen in Stadelheim zuweisen. Auf dieser Basis kann man die Castor-Störenfriede schon aus dem Bus holen, lange bevor sie die Gleise erreicht haben und sich dort festketten können.

Die Leute haben doch noch gar nichts verbrochen? Oh, das behauptet ja auch niemand. Es geht ja, wie gesagt, um Gefahrenabwehr.

Das ist nach dem heutigen Urteil des EGMR aber nicht mit der Menschenrechtskonvention (EMRK) vereinbar. Die erlaubt Freiheitsentzug nach Art. 5 I c Alt. 2 dann, wenn

… begründeter Anlaß zu der Annahme besteht, daß es notwendig ist, sie an der Begehung einer Straftat oder an der Flucht nach Begehung einer solchen zu hindern.

Das, so der EGMR, bezieht sich auf Fälle, wo es tatsächlich um eine ganz konkrete, spezifische Straftat geht, die an einem bestimmten Ort und zu einer bestimmten Zeit gegen ein bestimmtes Opfer begangen werden soll. Die bloße Vermutung, die Transparente könnten irgendwen dazu anstacheln, die Gefängnisse zu stürmen und Gefangene zu befreien, reicht dafür nicht aus.

Außerdem und vor allem sei diese Norm im Zusammenhang mit Absatz 3 zu lesen:

Jede Person, die nach Absatz 1 Buchstabe c von Festnahme oder Freiheitsentziehung betroffen ist, muß unverzüglich einem Richter oder einer anderen gesetzlich zur Wahrnehmung richterlicher Aufgaben ermächtigten Person vorgeführt werden; sie hat Anspruch auf ein Urteil innerhalb angemessener Frist oder auf Entlassung während des Verfahrens…

Das heißt: Art. 5 I c bezieht sich auf Untersuchungshaft. Da geht es allein darum, dass jemand für sein Tun verurteilt werden soll. Und nicht um Gefahrenabwehr.

Das Urteil ist da sehr wortkarg und beruft sich mehrfach auf die etablierte Rechtsprechung des Gerichtshofs. Aber mir scheint, dass die Richter überhaupt keinen Raum lassen für einen Eingriff in Art. 5 EMRK, der nicht dem Zweck dient, jemand für eine bereits begangene Straftat vor Gericht zu bringen.“

(Gang des Verfahrens:

(Foto: Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg, © Alfredovic CC)